县域新型城镇化发展的制约因素与解决建议

　摘要：　乡村振兴背景下如何实现县域新型城镇化的可持续发展，是当前我国全面建设小康社会必须关注的重点问题。我国县域城镇化率逐年提高，但远低于全国平均水平，且区域间县域城镇化发展不均衡。本文从进城务工人口的回流及资本下乡、就地城镇化问题的解决、县域新型城镇化的可持续发展三方面分析了乡村振兴战略在县域新型城镇化的作用；从城镇规划与基础设施、产业结构与集聚、劳动力素质与技术创新、政府管理制度、地方政府财力与生态环境等方面探讨了制约县域新型城镇化发展的因素。最后针对性地提出了实现县域新型城镇化可持续发展的建议。

　　关键词：　乡村振兴; 县域新型城镇化; 可持续发展;

　　县域经济作为国民经济的基本单元和地域分工基础，其发展的程度直接影响到整个国家社会经济发展，而县域新型城镇化是当前我国县域经济发展的重要途径，是我国全面建成小康社会的重点，是新型城镇化的主要阵地。乡村振兴战略中明确指出，新型城镇化必须以县、镇为基础。县域新型城镇化不仅能有效契合产业空间与劳动力分布，使农民工安居乐业；而且能有效化解农民工落户大中城市的难题，相比大中城市，县域新型城镇化农民工市民化成本低；县域新型城镇化更有利于促进新型城镇化与乡村振兴战略协调推进，实现新型城镇化可待续发展。乡村振兴背景下实现县域新型城镇化的可持续发展，是我国全面建设小康社会的必要条件。

　　1、县域新型城镇化发展现状

　　目前我国有县2070个，县域国土面积占全国94%，人口占全国总人口的73%，人均GDP只有全国平均值的70%，其中有三分之二的县（市）人均GDP只是全国平均值1/3或低于1/3，但县域消费品零售额仅占全国消费总额的四成。

　　1.1 、县域城镇化率不断提升

　　近年来快速发展的县域经济使得我国农村转移人口不断向小城镇、县城集中，县域城镇化率不断提升。但是，我国县域城镇化率依然远远低于全国平均水平，这是由于我国县域集中了全部的农业人口，而县域人口约占全国总人口的70%以上，导致以县域城镇人口占其总人口比重来衡量县域城镇化率水平很明显会低于全国水平。其次县域城镇化滞后于工业化，主要是由于城乡长期的二元结构使得农业转移人口难以“市民化”，制约了县域人口城镇化率的提升。

　　1.2 、区域间县域城镇化发展不均衡

　　我国县域经济发展不平衡导致县域城镇化东中西差异显着，县域城镇化呈现从东部沿海向西部减弱的趋势。我国东部地区县域地理位置优越、经济基础雄厚，中心城市及外资辐射强，县域城镇化发展迅速；中、西部地区地理位置相对偏僻，交通便捷程度差，县域经济发展基础薄弱，大部分县域以农业发展为主，工业化、城镇化进程缓慢。而从区域间的县域城镇化率来看，东部沿海县域的平均城镇化率低于东北和大西北县域水平，仅高于中国县域样本整体水平，与黄河中游地区持平。东部沿海省份江苏省、浙江省经济发展水平较高，但东部沿海县域所在省份，大中城市数量多规模大，与其他区域相比，其地级市以上人口所占比重较大，大多数县域农村人口转移主要流向大中城市，导致地级市城镇化水平高，而县域城镇化水平偏低；黄河中游县域所在省份拥有的大中城市数量相对较少、城市规模小，既而县域城镇成为吸纳农村转移人口的主要载体，因而其县域城镇化率较高。学者普遍认为高比重的国有化产业特点导致东北县域城镇化率整体水平一直较高，但东北地区体制性和结构性矛盾引起其区域竞争力不断下降，城镇化发展随之不断放缓。

　　2、乡村振兴战略在县域新型城镇化发展中的作用

　　乡村振兴战略既为新型城镇化解除后顾之忧，又形成城乡融合发展机制，在县域新型城镇化发展中发挥着重要的作用。

　　2.1 、有助于进城务工人口的回流及资本下乡

　　乡村振兴战略鼓励资本下乡，成为新型农业经营主体。资本下乡带来乡村经济发展所需的各种要素，如产业项目、带着全新理念和专业技能的人才；资本下乡提供大量不同于传统乡村产业的工作岗位，导致人口结构发生改变，影响农村人口的认知边界、思维模式，重构乡村生活，促进农村人口就地市民化。

　　2.2、有助于就地城镇化问题的解决

　　农村人口在原有住地实现市民化即为就地城镇化。县域新型城镇化包含就地城镇化。随着农村经济的发展，农村已经涌现许多诸如四川郫县战旗村、广汉向阳镇、江苏省华西村、山东省南山村等就地城镇化的典型。产业支撑是农村就地城镇化的核心要素，而促进农村产业发展正是乡村振兴战略的重点。通过乡村振兴战略，不断加快农村产业转型升级，促进乡村就地城镇化。

　　2.3、有助于县域新型城镇化的可持续发展

　　乡村振兴战略指出，必须从政策体制上改变我国城乡二元结构，形成城乡一体化，进而促进农村就地城镇化。通过破除城乡分割的制度壁垒，实现城乡要素的合理流动和优化组合，促进要素在城乡之间合理分布，使城市和乡村融为一体。同时，乡村振兴提出，打造后工业社会时期的新农村景观必须以保持农村自然生态为前提，彻底摆脱以往农村高污染、高能耗的生产、生活方式，从而实现县域新型城镇化的可持续发展。

　　3 、县域新型城镇化可持续发展的制约因素分析

　　随着经济的不断发展，我国县域城镇的集聚和扩散功能在不断增强，县域城镇化率不断提升，但仍然有许多因素在制约县域新型城镇化的可持续发展。

　　3.1 、城镇规划不合理，基础设施水平低

　　原有的行政区划确定的城镇布局，使得城镇入住人口偏少，规模效应不能形成，从而影响了城镇的社区中心地位及对经济的拉动作用的发挥。城镇居住用地比例过大，县城建筑密度较低，按小而全的模式建设，土地利用率低，加上财政统筹能力弱，导致县城公共服务设施、基础设施配套建设乏力，基础设施和公共服务水平较低影响城镇的凝聚力。过大地规划布局居住用地及商业用地规模导致“死城”在有些县城出现。城市群内的县城和小城镇没有与其大中城市有机融合，非城市群地区的县城城镇往往以点状发展为主，导致城镇布局分散、产业与人口集聚能力差。

　　3.2 、产业结构不合理，产业集聚度低，就业吸纳不足

　　我国县域普遍存在以农业产业为主，非农产业门类少、素质弱、就业岗位数量不足等缺点，特别是中西部，主要原因在于观念落后、制度不完善、基础设施水平相对较低和产业集群化程度不高等。中部地区产业提供的就业岗位少，解决农民工就业的出路在城市，但不是大都市，不是沿海城市，是中西部地区的城市、县城和小城镇。中西部产业集群缺乏培育，东部产业集群需要升级。

　　3.3 、劳动力素质水平不高，县域城镇技术创新支撑力不足

　　县域农村人口素质水平普遍低下，增加了他们的就业障碍，农村人口即使进城也并未完全融入城镇生活，难以实现市民化，半城镇化问题严重。城镇劳动力素质水平较低，这使得乡村振兴找不到合适的人才，同时低层次人员过度竞争，严重阻碍了县域新型城镇化可持续发展。县域新型城镇化进程中，科技对传统产业转型升级、延伸产业链有着重要的支撑作用，城镇低层次人员无法进行县域城镇科技创新，县域新型城镇化的科技创新投入不足、县域科技创新资源匮乏及县域科技服务体系建设滞后导致城镇的技术创新支撑力不足。

　　3.4 、政府管理制度缺乏创新，市民化制度不完善

　　目前公共政策导向、中央经济政策及相关制度等诸多因素导致我国县域制度创新推进缓慢。中央虽然加大了在产业政策、城乡户籍及土地等方面的制度改革力度，但是具体的规划和有针对性方案的缺失使得县、乡政府有关改革推进缓慢，进而使得县域新型城镇化的社会保障制度、公共服务和户籍制度改革等有利制度创新严重滞后。近年来，在国家鼓励高校毕业生和返乡农村人口到农村和县域城镇创业，但创业就业所需资金、土地和技术等配套政策实施不到位，创业服务机制和创业平台不完善，无法有效推动返乡农民工和大学生创业。同时，农村人口市民化制度性障碍导致农村人口转为城镇户口意愿不强。相关政策和保障制度建设也严重滞后，导致农村转移人口长期处于半城镇化状态。

　　3.5 、地方政府财政财力不足，生态环境问题严重

　　目前县、乡级政府财力不足，收入可持续性不强，县级政府公共服务能力弱，而民生支出压力大，中央和上级政府要求的配套资金压力大，导致其财政负担过重。县级财政自给率呈现东部沿海高西部低的状况，最差的宁夏个别县财政90%需要转移支付。营改增导致县级政府无主体税种，极大地影响了县级政府收入，省、市政府行为偏好导致县级政府的转移支付存在隐忧，县级政府财权与支出责任不匹配，加重其负担。财力不足的地方政府在县域城镇化发展过程中，往往只看重直接效益，忽视社会、生态环境效益。县域城镇化过程中工业企业大多以粗放型为主，规模偏小，科技含量偏低，环境污染严重，而他们往往是当地政府纳税大户，当地政府对他们的污染行为往往采取包容的态度，导致我国县域城镇化过程中生态环境问题日趋严重，极大地减弱了县域城镇化的潜力。

　　4、乡村振兴背景下促进县域新型城镇化可持续发展的建议

　　在乡村振兴背景下，为实现县域新型城镇化可持续发展，必须结合县域具体实际情况，重点做好以下工作。

　　4.1、做好县域小城镇规划工作，重点发展有潜力的中心县城和建制镇

　　合理的规划是城镇建设有序进行的前提和基础，城镇建设和综合开发必须以切实可行的规划为基础。县域小城镇规划必须以县域经济社会发展总体规划为基础，研究和制定符合当地实际的城乡一体化规划；小城镇建设必须以小城镇总体规划及各项具体规划为依据，这些规划必须符合中心镇和建制镇的自然资源、交通运输和工农业发展等条件。

　　4.2 、积极推进县域产业融合，增强产业集聚

　　乡村振兴战略强调城乡必须一体化融合发展，并形成立体化的产业发展模式，才能有效推动县域新型城镇化实现可持续发展。必须扩大产业发展空间、优化产业结构、提高规模效应，才能充分有效发挥县域城镇经济增长极的作用。同时，尽快制定有力促进农业发展的相关政策，为小城镇新型城镇化可持续发展奠定基础。积极引导各种社会资金投入进行农业综合项目，形成各具特色的农业规模优势，实现农业产业化可持续发展。通过在加速融合乡镇企业产业的过程中引入现代企业制度，强化县域经济体中工业技术改造和技术创新，加速形成城乡一体化的产业链，增强产业聚集，从而提高县域产业的竞争力，以实现其新型城镇化的可持续发展。

　　4.3 、积极创新并完善各项制度、体制，为县域新型城镇化创造良好的软环境

　　4.3.1 、深化县域社会保障制度改革，完善市民化制度

　　新型城镇化要求必须建立、健全县域小城镇的社会保障体系，以保证小城镇实现可持续发展。医疗、教育、养老、失业救济等城乡统一的社会保障制度既可以吸引农业人口进镇生产经营和居住，又可以解除他们的后顾之忧，使他们顺利市民化。县域社会保障体系的建立、健全必须与其经济发展水平相适应；必须建立城乡统一的劳动力市场，有机结合小城镇建设与促进劳动力就业；完善县域教育体系，提高劳动力素质。

　　4.3.2 、改革县域土地制度，引导资本下乡

　　为实现土地市场化改革，必须建立、健全能有效运作的农村土地市场体系。盘活农民土地的承包权和土地经营权，合理引导资本下乡。以有关审批程序和规划方案严格执行为前提，允许部分农用土地进入县域城镇的土地市场，参与土地开发的形式表现为转让、出租、入股；加快改革农村土地流转制度，为实现适度规模经营，鼓励农业新型主体集中土地。县域城镇发展必须与旧镇区改造相结合，允许旧镇区直接进入土地市场，多元化县域城镇土地市场主体，有效引导资本下乡。

　　4.3.3、改革财税体制，完善生态保护

　　现行的财政体制偏重于大中城市建设，忽视县域城镇建设，进而极大地延缓了我国县域新型城镇化进程。县乡政府财政可支配权太小，与县乡政府承担的经济社会发展责任完全不对称，这是当前财税体制最大的问题。在当前乡村振兴背景下，必须改革、突破传统财税体制，探索、创新县级财税和金融体制，破解县域城镇化发展的资金瓶颈，建立有利于县域新型城镇化发展的财税体制机制。建立和完善对地方党政领导干部生态文明建设的培训机制，地方政府应把生态文明建设作为社会公益事业来落实，积极推行县域环境资源生态补偿制度，建立完善的生态文明建设考核和评价机制。

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