新加坡组屋政策对我国住房保障体系建设的启示
摘要：如何解决中低收入家庭的住房问题，已成为从中央到地方政府都格外关注的一个重大的民生问题。经过几十年的探索，一些经济发达国家已经建立起了相对成熟的公共住房制度，他们在公共住房建设、分配以及管理方面积累了一些优秀的经验。本文通过对新加坡组屋政策的发展过程及实施经验的介绍，旨在为我国建立住房保障体系提供的一些可供参考的经验。
关键字：组屋政策；低收入住房；新加坡
在新加坡，住宅市场主要分为公有住宅市场（即政府组屋）和私有住宅市场，这两者的比例，相对于目前中国的住宅市场，正好是截然相反的。私有住宅市场在新加坡仅仅占到不足15％的比例，超过85％以上的新加坡人都住在政府组屋里面。了解新加坡政府组屋的起源和发展历程，对于我国目前大力提倡发展的住房保障体系，是有许多借鉴意义的。
1、新加坡组屋政策的推行起因与发展
新加坡最初的公屋政策主要是为灾民、贫困居民提供紧急庇护与廉价租房。其长远目标是，到2000年，90%的新加坡人居住在公房中，其中90%的人拥有产权。最终目标是建设高效、舒适的居住环境，融洽、和睦的社会环境，并通过公房开发促进城市发展、社会稳定、经济繁荣。在具体政策上，新加坡推行法定机构开发经营公房，实施“居者有其屋计划”。建住房开发委员会（HDB）并给予雄厚的财政支持和较大的法定权力。
2、新加坡组屋政策下的成功要素
2.1强硬的征地政策
新加坡1960年出台的《土地征用法》,开始授予HDB等下属部门以强制征地的权力,以确保城市更新、土地开发及相关的计划能以远低于私人开发商购地的价位获取所需的私有用地。在操作上,一旦某处地产被HDB相中,其拥有者就将按规定的“市场价值”获取相应的补偿。后来这一法规又经历了深度调整,而征地补偿时所参照的“市场价值”也再次下调；当然,土地拥有者如果不满意现有的补偿,还可以在得到补偿的两周内向申诉委员会甚至能受理上述的法院递交申诉。虽然客观地说,HDB依照“市场价值”所提供的征地赔偿金确实要远远地低于市场价(约为市场价的20%),但很长一段时间以来这已被政府视作了财产和资源实现再配置和推动组屋发展的一项重要工具,因此在低价征地的合法化和强制化问题上,新加坡通过强硬有力的贯彻执行，以适应公屋大幅度降低建设成本和租售价位的现实需要。
2.2有效的财政手段
新加坡通过依靠政府征收高达个人收入33%的所得税和23%的中央远大基金(CPF)来提供财政上的支持。其中,前者主要通过贷款和补贴的方式对出售型公屋和小面积的低收入家庭套型进行了重点扶持；后者则通过1968年的《中央远大基金法》规定,国民可以抽调他们在CPF储备中的80%用于购房,但前提是他们必须按月将规定的金额存入个人的CPF帐户。几十年来,这一规定同样经历了多次调整和修正:先是入存的金额由当初雇员薪金的10%上翻至1984年的50%(由雇主和雇员各承担一半),然后又由于经济的不景气而降至1989年的38%(23%来自于雇员,15%来自于雇主)；随后CPF成员购房时可抽调的储金也由当初的80%提到了100%；而且每一帐户都按照特定的用途划分为了不同的帐目以备专款专用。可以看出,新加坡不但为公屋的规划建设和经营管理提供了必要的资金,还通过CPF这种强制性的全民存储机构为公屋的购买提供了经济保障。
2.3强力的政治支持
公屋在新加坡是一项旨在改善国民整体生活标准并最终达到社会充分拥有房产目标的庞大计划。为了稳定社会并在人多地广的邻邦夹缝中谋求生存和发展,人民行动党希望通过公共住宅及其配套服务的供需调控,来维系地区经济成功增长的可行性和可能性,进而保障其在政治上的合法性和统治地位。因此HDB在政策的实施过程中,始终获得了上层强有力的政治支持和制度承诺,而这又是通过HDB法律权力的外延和资金土地及人力资源的配给而得以呈现的。
2.4完善的公积金制度
新加坡公积金制度是全球公认的一项解决住房问题等诸多实际问题的好制度。公积金制度是1955年7月开始建立的，并设立了中央公积金局，统一管理和使用公积金储蓄，制定了《中央公积金法》，规定任何雇员或受薪者必须按工资的一定比例统一存人中央公积金局。公积金的80%用于购买住房和付保险费，12%作为医疗费用，8%作为特别费用，即年老退休后享用。公积金在解决住房问题上起到决定性的筹资作用，在435万人口中，已有87%以上人住进了政府兴建的公共组屋,84%的人拥有属于自己的住房，高于许多发达国家。
3、新加坡组屋政策对我国住房保障体系建设的相关启示
近几年，商品房价格一再飚升，对部分中低收人的住房困难户和无房户来说，想通过购买商品房来解决住房问题是有难度的，同时对城市引进人才、留住人才也产生较大不利影响，因此，加快建立完善中低收人家庭和人才的住房保障体系迫在眉睫。政府除了运用金融、土地、财税等政策对房地产市场实施宏观调控、控制土地过量开发、遏制商品房价过快增长外，更重要的是建立和完善多层次多渠道的住房保障体系，直接为中低收入家庭和高级人才提供社会保障性住房和住房补贴，将住房市场化与政策性住房供给有效区分开来，走双轨制发展道路。
3.1建立健全多渠道、多层次的住房保障供应体系
实行按收入分类的住房保障政策。向最低收入的住房困难家庭提供廉租房；向低收入家庭又不符合廉租条件的，但又买不起保障性商品住房的提供普通租赁房；向中低收入又有一定经济能力的家庭提供保障性商品住房(经济适用房、统建房)；向一些刚刚就业的暂时买不起商品住房的毕业生，提供过渡性的普通租赁房；对经济能力比较强的家庭，鼓励其购买高档商品房，以改善居住条件，以此建立起不同收入家庭多层次的住房保障供应体系。
3.2严格限制保障性商品房的转让
应严格规定购买社会保障性商品房的转让条件，对按成本价购买经济适用房的必须规定在一定年限后方可上市转让；对购买低于成本价的廉价房的，原则上不得转让，但也可申请由政府回购，回购价格按购买价格重新确定；对廉租房规定不得转租，杜绝以投资投机为目的的房屋转租和房屋出让。除购房按揭外，社会保障性商品房不得进行商业性抵押。
3.3加快建立、健全公积金管理制度
3.3.1应当尽快出台住房公积金管理办法，并要有强制性的法律约束效力，这是新加坡推行公积金制度的重要经验。虽然1994年12月财政部、国务院房改领导小组和中国人民银行联合下发了《建立住房公积金制度暂行规定》，对住房公积金的归集、管理、使用、偿还等做出了规定，但政策约束性差，住房公积金的强制性特点得不到法律保障。
3.3.2成立独立的住房公积金管理机构，统一管理各类住房公积金，住房公积金存款数额巨大，但住房公积金是职工个人住房基金，政府不能直接管理。应借鉴新加坡的经验，成立由政府严格监督、经营相对独立的法定机构，负责住房公积金的归集、管理、使用和偿还。
3.3.3应考虑按土地转让收入的一定比例提取建立住房公积基金，用于向中低收入群体提供廉租房租金补助和投资建设廉租房、经济适用房。新加坡政府通过将出售土地收入的一部分集中为中低收入群体提供住房福利，这是对房地产市场不平衡发展的一种矫正。
3.4合理有度推进保障性住房建设
从新加坡历时44年的政府组屋安居工程供给情况看，我国的保障性住房建设也应该是一个长期规划、循序渐进、不断完善的过程。保障性住房应该合理有度，不做或过少会影响社会和谐发展；过度的投入于建设和维护保障性用房，势必削弱财政在经济建设和医疗保险等社会保障方面的投人，导致财政支出单向倾斜保障性住房。过多保障性住房的推出，会让部分原本有能力购买商品房的人转向保障性住房，或处于等待观望的态势，从而制约商品房市场、租赁市场和二手房市场的发展，导致商品房交易量下降，租赁、二手房源空置率上升。
参考文献:
1.陈培新.借鉴新加坡经验推进厦口社会保障性住房建设.决策咨询与参考.2007.03
2.宋培军，张秋霞.试论新加坡住房市场的体制特点及其成因.亚太经济.2004.08
关键字：组屋政策；低收入住房；新加坡
在新加坡，住宅市场主要分为公有住宅市场（即政府组屋）和私有住宅市场，这两者的比例，相对于目前中国的住宅市场，正好是截然相反的。私有住宅市场在新加坡仅仅占到不足15％的比例，超过85％以上的新加坡人都住在政府组屋里面。了解新加坡政府组屋的起源和发展历程，对于我国目前大力提倡发展的住房保障体系，是有许多借鉴意义的。
1、新加坡组屋政策的推行起因与发展
新加坡最初的公屋政策主要是为灾民、贫困居民提供紧急庇护与廉价租房。其长远目标是，到2000年，90%的新加坡人居住在公房中，其中90%的人拥有产权。最终目标是建设高效、舒适的居住环境，融洽、和睦的社会环境，并通过公房开发促进城市发展、社会稳定、经济繁荣。在具体政策上，新加坡推行法定机构开发经营公房，实施“居者有其屋计划”。建住房开发委员会（HDB）并给予雄厚的财政支持和较大的法定权力。
2、新加坡组屋政策下的成功要素
2.1强硬的征地政策
新加坡1960年出台的《土地征用法》,开始授予HDB等下属部门以强制征地的权力,以确保城市更新、土地开发及相关的计划能以远低于私人开发商购地的价位获取所需的私有用地。在操作上,一旦某处地产被HDB相中,其拥有者就将按规定的“市场价值”获取相应的补偿。后来这一法规又经历了深度调整,而征地补偿时所参照的“市场价值”也再次下调；当然,土地拥有者如果不满意现有的补偿,还可以在得到补偿的两周内向申诉委员会甚至能受理上述的法院递交申诉。虽然客观地说,HDB依照“市场价值”所提供的征地赔偿金确实要远远地低于市场价(约为市场价的20%),但很长一段时间以来这已被政府视作了财产和资源实现再配置和推动组屋发展的一项重要工具,因此在低价征地的合法化和强制化问题上,新加坡通过强硬有力的贯彻执行，以适应公屋大幅度降低建设成本和租售价位的现实需要。
2.2有效的财政手段
新加坡通过依靠政府征收高达个人收入33%的所得税和23%的中央远大基金(CPF)来提供财政上的支持。其中,前者主要通过贷款和补贴的方式对出售型公屋和小面积的低收入家庭套型进行了重点扶持；后者则通过1968年的《中央远大基金法》规定,国民可以抽调他们在CPF储备中的80%用于购房,但前提是他们必须按月将规定的金额存入个人的CPF帐户。几十年来,这一规定同样经历了多次调整和修正:先是入存的金额由当初雇员薪金的10%上翻至1984年的50%(由雇主和雇员各承担一半),然后又由于经济的不景气而降至1989年的38%(23%来自于雇员,15%来自于雇主)；随后CPF成员购房时可抽调的储金也由当初的80%提到了100%；而且每一帐户都按照特定的用途划分为了不同的帐目以备专款专用。可以看出,新加坡不但为公屋的规划建设和经营管理提供了必要的资金,还通过CPF这种强制性的全民存储机构为公屋的购买提供了经济保障。
2.3强力的政治支持
公屋在新加坡是一项旨在改善国民整体生活标准并最终达到社会充分拥有房产目标的庞大计划。为了稳定社会并在人多地广的邻邦夹缝中谋求生存和发展,人民行动党希望通过公共住宅及其配套服务的供需调控,来维系地区经济成功增长的可行性和可能性,进而保障其在政治上的合法性和统治地位。因此HDB在政策的实施过程中,始终获得了上层强有力的政治支持和制度承诺,而这又是通过HDB法律权力的外延和资金土地及人力资源的配给而得以呈现的。
2.4完善的公积金制度
新加坡公积金制度是全球公认的一项解决住房问题等诸多实际问题的好制度。公积金制度是1955年7月开始建立的，并设立了中央公积金局，统一管理和使用公积金储蓄，制定了《中央公积金法》，规定任何雇员或受薪者必须按工资的一定比例统一存人中央公积金局。公积金的80%用于购买住房和付保险费，12%作为医疗费用，8%作为特别费用，即年老退休后享用。公积金在解决住房问题上起到决定性的筹资作用，在435万人口中，已有87%以上人住进了政府兴建的公共组屋,84%的人拥有属于自己的住房，高于许多发达国家。
3、新加坡组屋政策对我国住房保障体系建设的相关启示
近几年，商品房价格一再飚升，对部分中低收人的住房困难户和无房户来说，想通过购买商品房来解决住房问题是有难度的，同时对城市引进人才、留住人才也产生较大不利影响，因此，加快建立完善中低收人家庭和人才的住房保障体系迫在眉睫。政府除了运用金融、土地、财税等政策对房地产市场实施宏观调控、控制土地过量开发、遏制商品房价过快增长外，更重要的是建立和完善多层次多渠道的住房保障体系，直接为中低收入家庭和高级人才提供社会保障性住房和住房补贴，将住房市场化与政策性住房供给有效区分开来，走双轨制发展道路。
3.1建立健全多渠道、多层次的住房保障供应体系
实行按收入分类的住房保障政策。向最低收入的住房困难家庭提供廉租房；向低收入家庭又不符合廉租条件的，但又买不起保障性商品住房的提供普通租赁房；向中低收入又有一定经济能力的家庭提供保障性商品住房(经济适用房、统建房)；向一些刚刚就业的暂时买不起商品住房的毕业生，提供过渡性的普通租赁房；对经济能力比较强的家庭，鼓励其购买高档商品房，以改善居住条件，以此建立起不同收入家庭多层次的住房保障供应体系。
3.2严格限制保障性商品房的转让
应严格规定购买社会保障性商品房的转让条件，对按成本价购买经济适用房的必须规定在一定年限后方可上市转让；对购买低于成本价的廉价房的，原则上不得转让，但也可申请由政府回购，回购价格按购买价格重新确定；对廉租房规定不得转租，杜绝以投资投机为目的的房屋转租和房屋出让。除购房按揭外，社会保障性商品房不得进行商业性抵押。
3.3加快建立、健全公积金管理制度
3.3.1应当尽快出台住房公积金管理办法，并要有强制性的法律约束效力，这是新加坡推行公积金制度的重要经验。虽然1994年12月财政部、国务院房改领导小组和中国人民银行联合下发了《建立住房公积金制度暂行规定》，对住房公积金的归集、管理、使用、偿还等做出了规定，但政策约束性差，住房公积金的强制性特点得不到法律保障。
3.3.2成立独立的住房公积金管理机构，统一管理各类住房公积金，住房公积金存款数额巨大，但住房公积金是职工个人住房基金，政府不能直接管理。应借鉴新加坡的经验，成立由政府严格监督、经营相对独立的法定机构，负责住房公积金的归集、管理、使用和偿还。
3.3.3应考虑按土地转让收入的一定比例提取建立住房公积基金，用于向中低收入群体提供廉租房租金补助和投资建设廉租房、经济适用房。新加坡政府通过将出售土地收入的一部分集中为中低收入群体提供住房福利，这是对房地产市场不平衡发展的一种矫正。
3.4合理有度推进保障性住房建设
从新加坡历时44年的政府组屋安居工程供给情况看，我国的保障性住房建设也应该是一个长期规划、循序渐进、不断完善的过程。保障性住房应该合理有度，不做或过少会影响社会和谐发展；过度的投入于建设和维护保障性用房，势必削弱财政在经济建设和医疗保险等社会保障方面的投人，导致财政支出单向倾斜保障性住房。过多保障性住房的推出，会让部分原本有能力购买商品房的人转向保障性住房，或处于等待观望的态势，从而制约商品房市场、租赁市场和二手房市场的发展，导致商品房交易量下降，租赁、二手房源空置率上升。
参考文献:
1.陈培新.借鉴新加坡经验推进厦口社会保障性住房建设.决策咨询与参考.2007.03
2.宋培军，张秋霞.试论新加坡住房市场的体制特点及其成因.亚太经济.2004.08
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